各縣（市）區人民政府，各開發區管委會，市政府各部門，各有關單位：
為貫徹落實《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發﹝2014﹞43號）和《遼寧省人民政府關于加強政府性債務管理的實施意見》（遼政發〔2015〕9號）要求，結合我市實際，提出如下實施意見：
一、指導思想和基本原則
（一）指導思想。
按照黨中央、國務院和省政府關于規范地方政府性債務管理的決策部署，完善全市政府性債務管理體系，建立“借、用、還”相統一的政府性債務管理機制，提高政府性債務規范化管理水平，有效發揮政府規范舉債的積極作用，切實防范化解財政金融風險，促進經濟社會持續健康發展。
（二）基本原則。
1.統一領導，歸口管理。建立政府統一領導、財政歸口管理、部門分工協作的工作機制，加強政府性債務統籌管理。
2.分清責任，風險自擔。明晰政府和企業的責任，政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還，切實做到風險自擔。堅持“誰使用、誰償還”，分級落實政府性債務償還責任。政府與社會資本合作的，按約定依法承擔各自責任。
3.規范舉債，嚴格管理。加快建立規范的政府舉債融資機制，明確政府舉債權限、方式、程序和債務資金用途，堅決制止違法違規舉債。各級政府債務實行規模控制、預算管理，實現“借、用、還”相統一。
4.規劃先行，計劃管理。政府舉債項目按照中期財政規劃編制要求實施規劃管理，與各地區、各部門發展規劃相銜接。同步編制政府舉債項目投融資計劃，與政府債務收支預算編制相銜接。
5.加強考核，嚴控風險。將政府性債務管理工作納入政府及部門政績考核范圍。建立健全政府性債務風險預警和應急處置機制，堅決防止發生區域性和系統性財政金融風險。
6.統一部署，穩步推進。按照國家和省的統一部署，結合我市實際，穩步強化政府性債務管理工作。妥善處理存量債務，有序推進在建項目，剝離融資平臺公司政府融資職能。
二、完善政府性債務管理體系
（一）完善政府性債務管理政策體系。
1.明確政府債務舉借權限、方式和用途。政府債務只能通過政府及其授權部門舉借，不得通過企事業單位等舉借。市及縣（市）區政府確需舉借債務的，應由市政府向省政府申請代為舉借；其中，縣（市）區舉借的債務，應由市財政局分別與縣（市）區政府簽訂轉貸協議，明確權利義務關系。政府債務舉借采取發行政府債券方式。沒有收益的公益性事業發展確需舉借政府債務的，通過發行一般債券融資，作為一般債務，主要以一般公共預算收入償還；有一定收益的公益性事業發展確需舉借政府債務的，通過發行專項債券融資，作為專項債務，以對應的政府性基金或專項收入償還。政府債券發行由省政府代為我市發行。各級政府舉借的債務，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經常性支出。
2.實行政府債務規模控制、限額管理。市政府對市本級和縣（市）區政府債務實行規模控制、限額管理，一般債務和專項債務均納入限額管理。市級財政部門在省政府批準的全市政府債務限額內，根據各地區政府債務風險、財力狀況等因素測算各縣（市）區限額，報市政府批準后下達各縣（市）區。各級政府舉債不得突破限額，并報同級人大常委會批準。
3.加強政府或有債務監管。政府或有債務包括政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務。各級政府要加強對或有債務的統計分析和風險防控，做好對或有債務項目建設和償債收入的監管。政府新發生或有債務，要嚴格限定在依法擔保的范圍內，根據擔保合同依法承擔相關責任。
4.加強政府債務預算管理。要按照“合法合規、真實完整，收支平衡、風險可控，公開透明、講求績效”的原則，將政府債務收支分門別類納入全口徑預算管理。一般債務收支納入一般公共預算管理，專項債務收支納入政府性基金預算管理，政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質納入相應政府預算管理。各部門、各單位要按預算編制程序提出政府債務舉借和償還計劃，經批準后納入本部門、本單位預算管理。或有債務確需政府或其部門、單位依法承擔償債責任的，償債資金要納入相應預算管理。政府擬舉債實施的項目要結合中期財政規劃編制要求和財政收支預期情況進行充分論證，各級政府、相關部門要對政府舉債項目實施情況進行全過程監管。
5.積極推廣政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營，優化政府債務結構，創新公益性項目投資運營模式。政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，使投資者有長期穩定收益。政府負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。完善政府與社會資本合作模式相關制度和政策，合理確定補貼金額，規范項目運作，合理分配風險，依法嚴格控制政府或有債務，提升資金使用效益和公共服務水平。
（二）完善政府性債務風險防控體系。
1.完善統計報告和公開制度。完善統計分析報告制度，及時動態反映并定期逐級上報政府性債務基本情況。加快建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，全面反映政府的資產負債情況。建立政府性債務信息公開制度，依法依規向社會公開政府性債務及其項目建設情況。
2.建立風險預警機制。市級財政部門要動態監測各縣（市）區、各部門債務情況，對債務高風險地區和部門及時進行風險預警。列入風險預警名單的地區和部門，要全面查找管理問題，采取有力措施，通過控制項目規模、調整支出結構、壓縮公用經費、處置存量資產等方式多方籌措償債資金，逐步降低風險，嚴防出現債務危機。未列入風險預警名單的地區和部門，要認真排查風險隱患，密切跟蹤風險變化，綜合考慮經濟發展和財力可能，審慎舉借新債，合理管控債務余額的規模和增長速度。
3.加強償債準備金管理。要將各類償債準備金納入預算管理。統籌安排年初預算資金、執行中的超收收入、處置不符合國家規定標準的存量資產和在建項目資產、公務用車改革變現收入以及調入部分預算穩定調節基金等，充實償債準備金，并優先用于償還到期政府債務本息支出。
4.建立應急處置機制。要制定債務風險應急處置預案，建立責任追究機制。出現償債困難時，通過動用償債準備資金、壓縮公用經費、處置存量資產等渠道籌措資金及時償還。市政府對縣（市）區政府債務實行不救助原則。縣（市）區政府難以自行償還債務時，要及時上報，本級政府和市政府要啟動應急處置預案和責任追究機制，切實化解債務風險。債務風險應急處置預案由各級財政部門牽頭制定，并報同級政府批準確定。縣（市）區政府債務風險應急處置預案抄送市政府及市財政部門備案。
5.嚴肅財經紀律。建立對違法違規融資和違規使用政府性債務資金的懲罰機制，加大對政府性債務管理的監督檢查力度。各級政府及其部門不得在預算之外違法違規舉借債務，不得以支持公益性事業發展名義舉借債務用于經常性支出，不得挪用債務資金或改變既定資金用途；對企業的注資、財政補貼等行為必須依法合規；除法律另有規定外，不得為任何單位和個人的債務提供擔保；不得違規干預金融機構等正常經營活動，不得強制金融機構等提供政府性融資。各級政府要進一步規范土地出讓管理，堅決制止違法違規出讓土地及融資行為。
（三）完善政府性債務管理組織保障體系。
1.明確政府性債務責任人制度。各級政府要切實擔負起規范政府性債務管理、防范化解財政金融風險的責任。政府主要負責人作為第一責任人，統籌協調本地區政府性債務管理工作。上級政府要加強對下指導、監督和考核，下級政府要及時向上級政府報告債務管理相關情況。
2.實行政府性債務歸口管理制度。財政部門作為政府性債務歸口管理部門，要完善管理制度，加強管理機構建設，充實管理力量，做好政府性債務規模控制、債券發行、預算管理、資產管理、統計分析、風險監控等工作，積極參與政府舉債項目審批、項目實施過程監管。
3.建立各部門分工協調機制。各部門要切實履行職責，及時通報信息，加強協調配合，全面強化政府性債務管理。發展改革部門要加強政府投資計劃管理和項目審批，從嚴審批債務風險較高地區的新開工項目；金融監管部門要加強監管、正確引導，制止金融機構等違法違規提供融資；審計部門要依法加強審計監督，將政府性債務審計納入財政審計及領導干部經濟責任審計范圍，促進完善制度，防范風險，規范管理。
4.落實考核問責機制。把政府性債務管理工作作為一個硬性指標納入政府和部門績效考核。各級政府、各部門要承擔對所轄地區、所屬單位政府性債務的監管責任，強化責任落實和責任追究。加強教育和考核，糾正不正確的政績導向。對脫離實際過度舉債、違法違規舉債或擔保、違規使用債務資金、惡意逃廢債務等行為，要嚴肅追究相關責任人責任。
5.強化債權人約束。金融機構等購買政府債券要符合監管規定，向屬于政府或有債務舉借主體的企業法人等提供融資要嚴格規范信貸管理，切實加強風險識別和風險管理。金融機構等不得違法違規向政府提供融資，不得要求政府違法違規提供擔保。金融機構等違法違規提供政府性融資的，自行承擔相應損失，并按照商業銀行法、銀行業監督管理法等法律法規追究相關機構和人員的責任。
三、切實做好相關配套工作
（一）妥善處理政府存量債務。
1.分清償債責任，鎖定政府存量債務。按政策要求清理甄別政府存量債務。對政府負有償還責任的債務進行清晰界定，分清償債責任和債務類別，逐級匯總上報批準后，鎖定政府存量債務余額，明晰原有債權債務關系。
2.納入預算管理，落實償債資金來源。政府存量債務當年還本付息資金須納入年度預算管理。要統籌運用調整支出結構、債務重組、處置可變現資產、申請置換債券等方式，落實存量債務的償債資金來源。加大存量債務到期償債資金籌措力度，切實履行償債責任。對項目自身運營收入能夠按時還本付息的債務，繼續通過項目收入償還；對項目自身運營收入不足以還本付息的債務，可以通過依法注入優質資產、加強經營管理等措施，提高項目盈利水平，增強償債能力，必要時通過處置政府資產等方式償還債務。
3.優化政府存量債務期限結構，降低利息負擔。對納入預算管理的存量債務，要逐筆分析每個項目的債務利率、期限、預期效益等情況，測算存量債務的融資成本。對照發行政府債券的融資成本，結合實際制定發行政府債券置換存量債務計劃，依據相關制度規定申請發行政府置換債券，優化政府存量債務期限結構，降低利息負擔。
4.化解政府存量債務，控制債務余額規模。政府存量債務余額超過預警限額的地區，要制定分年度政府債務化解方案，積極采取措施削減政府債務余額，在國家規定期限內將政府債務余額壓縮到限額以內。存量債務余額未超過批準限額的地區，也要加大存量債務化解工作力度，為新的重點項目融資騰出更多的舉借債務空間，合理管控債務余額的規模和增長速度。
5.妥善處理到期或有債務。防范或有債務轉化為政府債務的風險，將政府代償責任降到最低限度。各級政府應指導和督促有關債務舉借單位加強財務管理、拓寬償債資金渠道、統籌安排償債資金。有關債務舉借單位和連帶責任人要認真落實償債責任，明確償債時限，按時還本付息，不得單方面改變原有債權債務關系，不得轉嫁償債責任和逃廢債務。對確需政府依法履行擔保或救助責任的債務，各級政府要切實依法履行協議約定。對確已形成損失的存量債務，債權人應按照商業化原則承擔相應責任和損失。
（二）確保在建項目后續融資。
各級政府要統籌各類資金，優先保障在建項目續建和收尾，防止出現“半截子”工程造成閑置浪費。對使用債務資金的在建項目，原貸款銀行等要重新進行審核，凡符合國家有關規定的項目，要繼續按協議提供貸款，推進項目建設。對在建項目確實沒有其他建設資金來源的，應主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續融資。對落實棚戶區改造等中央出臺重大政策措施形成的政府性債務，要單獨統計、單獨核算、單獨檢查、單獨考核。
（三）分清償債責任，剝離融資平臺公司政府融資職能。
各級政府要結合政府存量債務清理甄別工作要求，理清融資平臺公司債務關系，厘清政府與企業償債責任。融資平臺公司承擔的經營性項目要與政府脫鉤，按市場化方式運作，相應的債務界定為企業債務，政府不得承擔償債責任；融資平臺公司因承擔公益性項目舉借的債務，要結合政府存量債務清理甄別工作，清晰界定政府債務和企業債務，由政府和企業按清理甄別結果分別承擔各自責任。剝離融資平臺公司政府融資職能，除符合國家規定的過渡期內在建項目融資外，融資平臺公司不得新增政府債務。
各地區、各部門要高度重視政府性債務管理工作，切實增強責任感和緊迫感，結合本地實際認真抓好落實，有效防范化解財政金融風險，促進經濟社會事業持續健康發展。
鞍山市人民政府
2016年6月5日
(此件公開發布)
